教育法典化是推进教育现代化重要方式

　　教育现代化的推进，离不开教育法治的引领、促进和保障。如何通过科学的教育立法，有效解决当前教育改革与发展中存在的问题和顽疾，促进教育现代化发展，是教育法典化进程中需要高度关注的问题。《教育法典化是推进教育现代化重要方式》一文从宏观的视角，聚焦于教育法典化的发展定位，提出了通过教育法典化破解当前教育立法存在的若干问题、推进教育现代化的战略思路。

　　主持人：中国教育科学研究院教育法治与教育标准研究所副所长马雷军

　　民法典为我国各领域的立法开启了法典化时代，也推动教育领域立法迈进法典化阶段。我国教育法治经过70多年的发展，积累了教育领域卓有成效的教育方针政策和立法实践。按照新时代国家对教育事业的战略规划和目标建设，加强科学立法、完善教育领域的法律制度是推进教育现代化发展的重要任务。

　　法典化是完善我国教育法治建设的重要表现

　　法典化是提高教育治理现代化能力的表现。我国是成文法国家，国家的法治建设始终离不开法典的编纂活动，法典的编纂也体现了我国法治能力的提高。教育立法是教育法治的重要内容之一，加强立法修法，推进教育法律与其他法律的良性互动，实现中央立法与地方立法的衔接互补也是教育治理能力的体现。随着依法治教的深入推进，教育立法已经不单纯表现为制定了多少新法，而是更强调立法的质量，更加注重立法的可操作性和对社会的实际影响。因此，在国家立法资源有限的情况下，教育法典化不仅可以维护教育法治的统一，而且需要立法部门协作，打破各部门之间的利益限制，平衡利益相关者的参与和权益，建立权责分明的教育法律责任体系，提高教育法的可操作性。

　　法典化是推进科学立法、提高教育立法质量的根本方法

　　我国已经具备了一定数量的教育法律规范，但未来还将有关于考试、学校、终身学习、学前教育等多项教育立法，这将会形成一个更加庞大的教育法律体系，但也会让教育法律更加复杂和分散。法典化的主要目标之一是法律的简化，在内在一致的整体中规定简单的规范。教育法典是对我国现行的教育法律法规进行重新编纂、修改、补充、整合并制定的一部系统、全面和规范的法典。因此，教育法典是针对教育领域所有法律关系而制定的一部具有系统性、前瞻性和权威性的法典，是对我国教育立法的系统性、先导性和法理性的全面提升，从而提高教育立法的质量。

　　法典化为完善教育立法提供新的立法模式。法典化是按照一定的立法原则和价值取向，通过特定体例结构把具有内在逻辑性的具体规范编纂在一部法律中的立法活动。民法典的诞生体现了我国在立法技术上的成熟和发展，也为我国教育立法提供了一种新的立法路径。我国现有的教育立法在教育单行法律中多有原则性、倡导性、指引性条款，以至于有的倡导性的法律条文因没有明确法律后果的表述而缺乏适用性和强制力。任何法律规范，在逻辑结构上都是由行为模式和法律后果两部分构成的。随着教育管理法治化程度的提高，教育行政执法的实践也要求立法要更加具有可操作性和“集约化”。因此，法典化注重法律条文的规范逻辑、权利义务的清晰界定以及法律责任的统一明确，为完善教育立法提供了一种新的立法模式。

　　法典化对推动教育法的体系化具有重要现实意义

　　法典化有助于推动教育法的体系化，实现教育法治的发展目标。在全面推进依法治国新形势下，教育法治发展要求高度重视法治思维和法治方式，全面推进依法治教，健全教育法律规范制度，为优化和完善教育立法提出了现实要求。

　　首先，依法治教的基础和根本就是健全教育法律规范体系，坚持教育立法和改革决策相衔接，为重大改革提供法律依据。

　　其次，为了落实依法治教的总体目标，教育立法要重视先导性、全局性和法理性，结合国家教育改革发展新形势、新要求和新任务，及时把重大改革决策上升为法律，适时调整不合时宜的法律规定，果断废止与上位法律相冲突的规范性文件。

　　再其次，教育立法水平是教育治理能力的体现，提高教育治理能力要求教育立法要改进立法模式，运用法典化的立法技术引领教育立法，提高立法质量。

　　法典化有助于保持教育立法资源的和谐统一

　　教育领域存在不同的教育环节、教育主体和教育层级的立法活动，不仅有教育法律法规，而且还产生了大量关于教育的规章和行政规范性文件，这些效力等级不同的规范性文件有赖于立法中的备案审查制度，确保立法前后统一、协调一致。备案审查的周期比较长，因此也影响了教育立法的进程。从维护法制统一的角度来说，在一部法典中集中对教育法律关系作出规定，有利于保持教育法治的统一。

　　首先，编纂教育法典是对现行教育立法加以修订、整合和补充，不仅针对某一教育等级、教育主体和教育环节，而且从教育事业的整体发展规划立法，从而形成体例全面、逻辑自洽、规范权威的教育法体系。

　　其次，教育法典的编纂也可以完善教育法治的统一，避免多层级的立法之间的冲突和重叠，而且也减少以教育领域或专门的教育问题进行单行法立法，因为相对于修改法典而言，单行法的立法时间和立法过程将更漫长。

　　法典化是对“一揽子”立法思路的发展，有助于系统性整合教育法的内容。教育立法中的“一揽子”修法模式在我国立法中具有开拓性。相比“一揽子”修改的思路，法典化不是对现有教育法律的“小修小补”，而是站在国家教育长远发展的历史角度，规划一部综合性的教育法典。法典化也不是“另起炉灶”，教育法典的编纂是对国家教育重大方针的具体落实。因此，编纂教育法典不是从无到有地制定一部全新的法律，而是通过建立科学的规范体系，使用准确、统一的法律概念，按照教育法治原则，对既有教育法律规范进行整合、补充和修改，可以视为对教育单行法律的再法典化。

　　教育法典化的核心是保障受教育权利

　　受教育权利是教育立法的根本目的。习近平总书记指出，“为谁培养人、培养什么人、怎样培养人”始终是教育的根本问题。把立德树人作为教育的根本任务，为教育立法指明了方向。据此，以人的发展为中心，明确和保障人民群众的受教育权利，提高人民的受教育质量，办好人民满意的教育，培养担当民族复兴大任的时代新人、德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，成为推进教育立法工作和教育法典制定工作的指导思想。这就需要从法律上高度重视人民群众的受教育权利，以人的受教育权利为基础全面构建教育法典。

　　教育法典化必须明确和突出基本的立法原则和指导思想，而不是让法典化成为没有思想意识和法理导引的相关法律条款编纂活动，也不是让教育法典成为仅仅为了解决现实急需解决的问题而进行的政策举措汇集文本。受教育权作为基本权利，是教育法典化的核心概念。《中华人民共和国宪法》第46条规定，中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。这是受教育权基本条款，体现了受教育权的平等性、普遍性和国家保障义务。第45条规定是关于有特殊需要群体受教育权的特别条款，规定“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。同样，受教育权的实现对于公民在其他领域基本权利的实现也有着重要影响。例如，第47条规定，中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。

　　由此可见，在教育法典中反映对于公民权利具有全局性意义和作用的受教育权，必然会影响到全体公民其他基本权利的实现。

　　教育法典的编纂应当围绕受教育权利保障展开，这不仅需要教育法典明确教育权利和相关义务，还要依赖于合理设计、功能有效、保障全面的制度体系最终得以实现。受教育权保障是系统工程，需要不同教育主体行使职责和履行义务，具体可以从国家保障、学校设立、学生发展、教师质量、社会支持五个主体角度，构建一个有内在逻辑联系和有效体制机制的全面体系来保障受教育权的实现，从而形成中华人民共和国的国家教育制度。此外，随着经济生活水平提高和社会的现代化发展，教育主客体呈现多元化趋势，受教育权的理论和实践也会随之呈现多样化发展。这就要求教育法典制度设计要面向未来，保持适度的开放性和前瞻性。一些重要的教育内容在现行教育立法中尚未确定，既需要在普通教育立法的推进中不断加强，更需要在教育法典中作出预设甚至全面规定，使教育法典成为一个有生机活力的“滚动”文本。

　　法典化是解决我国教育立法难点问题的有力途径

　　我国教育立法尽管取得了重大的成绩，已经制定出8部专门的教育法律，但仍有许多教育法律亟须制定，诸如终身教育、国际教育、融合教育、信息教育等，迫切需要拓展立法空间。

　　通过法典化立法方式，不仅可以对这些内容进行综合立法，而且可以对这些法律中需要解决的问题进行协调治理，消弭因教育性质、层次、类别不同而产生的不一致理解，有效解决法律实施中的难点和问题，避免法律之间再产生矛盾和冲突。

　　(作者系教育部法律顾问、中国教育发展战略学会执行会长)